河南省分类指导县域城乡融合 扎实推进乡村全面振兴

当下，我国(wǒguó)正处于全面建设社会主义现代化国家的进程中，最(zuì)艰巨最繁重的任务是实现农业农村现代化，关键之举在于扎实推进乡村全面振兴，重塑工农(gōngnóng)互促、城乡(chéngxiāng)互补、协调(xiétiáo)发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。城乡融合发展是扎实推进乡村全面振兴的重要路径，县域(xiànyù)作为城乡融合发展的重要载体(zàitǐ)，县域城乡融合发展的好坏攸关乡村全面振兴的成败。河南省地域辽阔，县域差异较大，如何在实践中分类指导县域城乡融合发展，进而扎实推进乡村全面振兴，多数县域都(dōu)没有成熟思路。因此，研究河南省分类指导县域城乡融合发展问题意义(yìyì)重大。 一、河南省县域(xiànyù)城乡融合发展面临巨大契机 一是(yīshì)河南省城镇化的快速发展(fāzhǎn)(fāzhǎn)(fāzhǎn)为城乡(chéngxiāng)融合(rónghé)发展提供了有效支撑。河南省2024年常住人口城镇化率达到59.22%，比2014年增加(zēngjiā)14个百分点。全省(quánshěng)县域城镇面积大大增加，县域居民生活质量大大提高。二是城乡经济稳定增长为城乡融合发展创造了有利条件。近几年，河南省发展速度快，经济增势良好。食品加工(jiāgōng)、有色金属、化工等制造业支撑作用显著发挥，胖东来(dōnglái)、蜜雪冰城等服务业异军突起，农业新质生产力发展迅速，推动了县域城乡融合快速发展。三是农村(nóngcūn)基础设施和公共服务的日趋完善为城乡融合发展奠定了坚实基础。河南省着力打造“四好农村路(lù)”。2024年，全省农村集中(jízhōng)供水率达到94%，农村能源革命试点初见成效，全省乡镇(xiāngzhèn)和行政村体育健身设施实现全覆盖。农村教育、医疗卫生、社会保障的待遇逐步提高。四是农村人居环境的持续改善为城乡融合发展注入了新动能。近几年河南省以先导区为抓手分类推进乡村建设，乡村生态环境实现历史性跨越，“银发经济”成为乡村振兴新动能。 二、河南省县域城乡融合发展受到(shòudào)一定瓶颈制约 近几年河南省县域城乡融合发展取得了突飞猛进的(de)(de)成效，但是仍受到一些瓶颈的制约：一是中央、省、市三级政府(zhèngfǔ)的城乡融合政策(zhèngcè)没有突出县域的差异性，例如新型城镇化、乡村全面振兴、县域经济等政策一刀切。二是城乡生产要素分配失衡，影响(yǐngxiǎng)城乡融合发展质量。农村(nóngcūn)闲置宅基地的盘活利用受政策制约较大，要素配置的“虹吸效应”导致乡村发展长期处于“失血”状态。三是城乡公共服务供给不均衡，影响城乡融合发展效益。目前河南省农村公共服务仍存在覆盖面(fùgàimiàn)窄、标准低的问题(wèntí)。四是县域产业发展不足，影响工业反哺农业和以(yǐ)城带乡能力。五是(wǔshì)新型农村集体经济相对滞后，严重影响农村公共福利的提升。 三、分类指导河南省城乡融合发展的逻辑(luójí)框架 城乡融合(rónghé)的理论基础是马克思的城乡关系辩证理论，基于该(gāi)理论，再融合现代系统(xìtǒng)论思维，结合我党提出的“两山”理念、新型城镇化和中国式现代化理论，可以得到县域城乡融合发展(fāzhǎn)的内涵：在一个县级单位范围内，以人口、土地和资金(zījīn)等要素为主体支撑，城乡空间系统、经济系统、社会系统和生态系统等多个系统之间互联互通(hùliánhùtōng)、互补互融，是一个多层次、多要素双向流动的复杂过程。实践中需立足县域全域统筹视角，强化城乡地域联动，聚焦要素配置优化与体制机制创新(chuàngxīn)，促进资源在县域范围内高效(gāoxiào)流动与整合，最终构建(gòujiàn)城乡共生共荣、协同增效的区域发展共同体。 基于(jīyú)中国式现代化背景，通过横向层级递进与纵向要素交互的双向耦合，本研究构建了“要素定量定性分析——城乡融合程度评估——不同发展类型适配”的分类(fēnlèi)推进县域(xiànyù)城乡融合发展评价指标体系。 在横向层级(céngjí)递进上，将城乡(chéngxiāng)融合(rónghé)的指标层划分为经济(jīngjì)融合、社会(shèhuì)融合、生态融合和空间融合四(sì)个维度，通过“四融合”推动城乡融合的“四度”：经济融合驱动城乡收入共同富裕度、社会融合支撑城乡公共服务便利度、生态融合推动城乡人居环境舒适度，形成三维定量驱动模型，依托区域地形与区位差异等定性指标促进城乡地理空间的协同度。 在纵向要素交互上，城乡(chéngxiāng)经济融合、社会融合、生态融合之间相互影响，经济融合通过(tōngguò)提升县域产业(chǎnyè)效率和增加人均收入推动城乡公共服务(gōnggòngfúwù)需求扩张，社会融合通过城乡公共服务均等化为经济融合提供很好的社会支撑；经济融合通过产业绿色(lǜsè)转型提升城乡生态治理效能，而生态融合通过优化城乡人居环境质量，进而吸引人才集聚与产业投资；经济融合、社会融合、生态融合均受地形(dìxíng)与区位条件的制约，但又作用(zuòyòng)于地形与区位条件，多个要素共同塑造城乡空间格局。 这种双向耦合机制表明，县域城乡融合发展(fāzhǎn)需(xū)同时兼顾要素间的正向反馈与约束条件，不同类型的县域需要因地制宜地推动城乡融合发展，形成各具特色、优势互补、高质量发展的新型工农城乡关系，为实现(shíxiàn)中国式现代化奠定(diàndìng)坚实基础。 基于以上(yǐshàng)逻辑，本研究构建(gòujiàn)了科学的“河南省县域城乡融合发展水平评价指标体系”，包括2个(gè)一级指标、4个二级指标、21个三级指标。一级指标包含定量指标和定性指标，二级指标聚焦经济(jīngjì)、社会、生态、空间四大城乡融合领域，形成“四位一体”综合评价体系。 四、河南省县域城乡融合的总体(zǒngtǐ)特征 借助河南省(hénánshěng)(hénánshěng)县域城乡融合发展水平评价(píngjià)指标体系，对2019年—2023年河南省102个(gè)县进行计算，通过熵值法可以得到河南各(gè)县域城乡融合的整体评价，运用耦合函数与协调函数可以得到城乡融合内部经济、社会、生态等各子系统的耦合协调度，综合可以得到河南省县域城乡融合的总体特征： 第一，目前河南省县域城乡融合发展整体水平较低，呈逐年上(shàng)升趋势(qūshì)。第二，空间上呈现明显的(de)(de)区域梯度差异(chāyì)，表现为“中部强、西部和北部其次、东部和南部较弱”的空间格局。第三，多数县域的城乡融合呈现出(chéngxiànchū)经济、社会、生态等子系统不协调的显著特征。不仅城乡融合度低的县域不协调，连城乡融合度高的县域也有偏科现象。第四，各县城乡融合排名呈现多样化波动(bōdòng)。多数县域排名存在小幅波动，部分县市呈现出显著的上升、下降或剧烈震荡趋势。排名相对(xiāngduì)稳定的县包括郑州市、焦作市(jiāozuòshì)、许昌市等核心城市周边县域；波动幅度大的县域，比如浚县、安阳县、息县，集中在传统(chuántǒng)(chuántǒng)农业区，反映出产业结构单一导致的抗风险能力薄弱、县域经济发展持续性(chíxùxìng)不足等问题；排名持续提升的县主要集中在产业转型较快的地区。比如栾川县(luánchuānxiàn)、沁阳市、临颍县，这类地区多受益于(yú)产业转型升级或特色农业发展，显示出强劲的增长动能；排名持续下滑的县，比如鲁山县、博爱县、睢县(suīxiàn)，这些县域普遍面临传统重工业或资源型产业衰退、人口外流等结构性问题。 总体而言，河南省县域城乡融合发展(fāzhǎn)呈现“中心(zhōngxīn)稳、边缘弱、转型快、传统滞”的格局，各区域城乡融合发展水平(shuǐpíng)不平衡问题仍然突出。因此，对各县域城乡融合发展进行分类指导迫在眉睫。 五、河南省县域城乡融合类型(lèixíng)划分 综合(zōnghé)县域(xiànyù)城乡融合度的整体评价和耦合协调度，可以把河南省县域分为三大类六小类，分别是：中心城市带动型(xíng)（稳定协调型、波动上升(shàngshēng)型）、地级城市依附型（稳定不协调型、波动上升型）、城乡特色发展型（稳定不协调型、波动上升型）。 第一类是(shì)中心城市带动型(xíng)。共18个(gè)县，占比17.65%，城乡融合水平较高，多为国家中心城市郑州(zhèngzhōu)(zhèngzhōu)周边的(de)(de)县或地区中心城市带动的经济发达县。其中(qízhōng)稳定协调型有11个，巩义市、荥阳市、舞钢市等；波动上升型有7个，分别是中牟县、栾川县、新乡县等。这类县域借着良好的区位优势，依托国家中心城市郑州的经济辐射与要素虹吸效应，通过承接中心城市的产业转移与人口外溢，形成了以(yǐ)制造业、现代服务业为主导的产业体系。在基础设施互联互通、公共服务共建共享等方面具有先天优势。城乡经济(chéngxiāngjīngjì)比较发达，各方面的城乡融合基本达到协调。然而，此类县域的城乡融合发展亦面临多重挑战。首先，要素虹吸效应导致乡村“空心化”加剧(jiājù)，乡村人口(xiāngcūnrénkǒu)结构失衡导致农业劳动力老龄化、土地撂荒现象突出。其次，公共服务资源配置呈现“圈层分化”特征，郑州都市圈核心区与边缘(biānyuán)县域在教育、医疗(yīliáo)资源分配上存在显著梯度差。最后，土地利用效率低下问题亟待解决，部分县域城乡建设用地比例失调，工业用地占比较高，而农业设施用地占比较低，制约了现代农业(xiàndàinóngyè)规模化发展。 第二类是地级城市辐射型县域(xiànyù)(xiànyù)。共26个县，占比25.49%，城乡融合度中等，通常为豫(yù)西、豫东南地级市的卫星城或邻近区域的农业大县，如商丘、南阳、周口、驻马店下辖(xiàxiá)县域，依托(yītuō)地级市的产业协作与交通联结推动了城乡融合发展(fāzhǎn)，通过出台新型城镇化政策加强城乡之间的经济联系和资源共享，实现城乡联动发展。然而，此类县域的城乡融合发展仍受制于(shòuzhìyú)地级市的资源分配格局。首先，地级市对高端要素的垄断导致(dǎozhì)县域产业同质化竞争严重。其次，基础设施互联互通水平不足，部分县域与地级市之间的快速交通网络尚未贯通，物流成本比较高。最后，公共服务供给(gōngjǐ)能力(nénglì)薄弱，县域内三甲医院、优质中小学等资源稀缺。 第三类是(shì)城乡(chéngxiāng)(chéngxiāng)特色发展型。该类(gāilèi)县域最多，共58个，占比56.86%。城乡融合度相对滞后，主要是一些脱贫摘帽县或农业大县，农业特色突出，例如安阳县、封丘县、息县等。距离地级市较远，难以纳入都市圈并接受(jiēshòu)辐射，相对独立(dúlì)地发展，此类县域的城乡融合发展面临自身经济(jīngjì)实力薄弱、资源(zīyuán)依赖性强、抗风险能力弱等诸多矛盾。县城缺乏支柱产业，特色产业附加值提升困难，对农村带动能力不足。生态保护与经济发展的平衡难度加大，部分山区县域环保投入占比较大，生态修复成本较大。 六、分类指导河南省县域城乡融合(rónghé)发展的对策 总体思路：以分类指导、因地制宜为理念，构建县域城乡(chéngxiāng)融合动态评估体系，根据评估结果(jiéguǒ)及时(jíshí)调整县域分类名单，对进步显著的县域给予奖励；完善(wánshàn)城乡规划布局(bùjú)，促进城乡空间融合；完善城乡规划布局，促进城乡空间融合；破除制度约束，加大生产要素融合力度；完善公共服务，实现城乡基本保障均等化；加强生态(shēngtài)治理(zhìlǐ)，共创可持续发展的生态融合；完善县域协作利益共享与风险分担机制，建立县域“飞地经济”利益分配机制，完善县域生态补偿横向转移支付制度。 对于不同类型的(de)县域城乡融合发展的对策如下： 第一，中心城市带动型(dàidòngxíng)县域——以加快(jiākuài)要素城乡双向流动的体制机制创新为重点 这类县域城乡融合水平(shuǐpíng)较高，因此要提升城乡融合的(de)高质量(gāozhìliàng)发展水平，以加快要素城乡双向流动为重点进行体制机制创新，优化资源在城乡之间的配置，实现多维的城乡融合。 一是构建要素流动补偿机制，缓解虹吸效应。针对(duì)此类县域(xiànyù)面临的要素单向流失问题，建议建立“郑州都市圈要素流动补偿基金”，由省级(shěngjí)财政每年(měinián)拨付专项资金，对因产业转移导致税收下滑的县域进行补贴。探索“飞地经济”模式(móshì)，允许县域在郑州都市圈内设立“反向飞地”，将总部经济、研发中心留在县域，生产基地布局郑州，实现税收分成。二是推进产业协同与园区共建。针对此类县域产业同质化竞争(jìngzhēng)的问题，建议成立郑州都市圈城乡融合(rónghé)县域领导小组并(bìng)由其牵头编制《都市圈产业协同发展规划》，明确各县域产业定位。 第二，地级城市(chéngshì)依附型县域——以优质公共服务均等化和基础设施片区化为(huàwèi)突破口 该类县域城乡融合水平中等，需要以优质公共服务均等化为(wèi)突破口提高城乡融合的(de)水平，加强和(hé)地级城市的多方面联系，以“片区化”建设为理念规划基础设施。 一是建立城乡优质公共服务标准化(biāozhǔnhuà)体系。建议由省政府主导制定标准，建立“标准达标率—财政(cáizhèng)奖补”挂钩机制，对达标县域给予奖励，未达标县域暂停新增建设用地审批。二是创新跨区域公共服务供给模式。推动优质教育资源跨县域共享，推行“医联体+远程诊断优质模式”，由三甲医院对口帮扶(bāngfú)县域医院。二是基础设施建设要“规划引领，设计先行”。充分发挥农村基层组织和乡村居民的主体作用，以(yǐ)(yǐ)自然禀赋为基础，以产业布局为纽带，以乡村居民需求为根本，以村庄为基础单元，以“片区(piànqū)化”建设为理念，推进基础设施和公共服务设施规划与(yǔ)村庄建设、产业发展、生态(shēngtài)涵养等规划多规合一(héyī)，优化三生格局(géjú)。 第三，城乡特色发展型县域——以县域特色产业培育和(hé)新型农村集体经济繁荣为(wèi)核心 该类县域城乡融合水平较低(dī)，当务之急是以县域特色产业培育(péiyù)为核心，充分发挥村集体的作用，构建科学的利益连结机制，以激励(jīlì)投资方和农民。 一是构建县域特色(tèsè)产业培育机制。建议由省级财政统筹(tǒngchóu)设立100亿元县域特色产业发展基金(jījīn)。对具备特色资源禀赋的县域，通过基金参股(cāngǔ)龙头企业、建设冷链物流基地、举办特色产品展销会等方式提升产品附加值。对文旅资源丰富(fēngfù)的县域，充分发挥村(cūn)集体的作用，构建科学的“景区带村”利益联结机制，确保村集体和农民分红比例不低于60%，繁荣(fánróng)新型农村(xīnxíngnóngcūn)集体经济(jítǐjīngjì)。二是大力发展新型农村集体经济。这类县域多位于粮食主产区，因此要以农村集体经济组织开展土地规模化经营(jīngyíng)为重点，充分发挥村集体的自主性和主动性，积极探索自主经营、托管经营、租赁经营等多种经营方式，繁荣农村集体经济。三是构建跨区域的县域生态保护补偿长效机制，对丹江口(dānjiāngkǒu)库区上游县域、黄河滩区县域等生态功能区的县域给予横向补偿。 【作者：刘宁、俞洋、乔宇 单位：河南农业大学 本文系2024年(nián)河南省哲学社会科学决策咨询项目(xiàngmù)《河南坚持城乡融合发展 扎实推进乡村全面振兴(zhènxīng)研究(yánjiū)》（2024JC058）阶段性研究成果 】