打击IUU捕捞国际日，聊聊IUU捕捞的“前世今生”

IUU捕捞，即非法(fēifǎ)、未(wèi)报告和(hé)无管制捕捞（illegal, unreported and unregulated fishing），包括未经许可、违反管理制度、未履行报告义务、使用未登记注册渔船或在无管辖水域从事有违养护义务的捕捞活动等。2017年，第72届联大可持续渔业(yúyè)决议将每年的6月5日定为打击(dǎjī)IUU捕捞国际(guójì)日，以期提高国际社会对IUU捕捞的关注和重视。 而IUU捕捞这一概念是如何产生，又是如何被写入联合国文件，成为(chéngwéi)国际共识的呢(ne)？让我们来个穿越之旅。 IUU捕捞制度最早出现是为了解决公海捕捞问题。1982年(nián)《联合国海洋法公约》及1995年《鱼类种群协定》提出建立(jiànlì)分(fēn)区域(qūyù)(qūyù)或区域渔业管理组织或安排，对跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群进行管理。这些建立的区域渔业管理组织从渔船注册登记、渔获物报告等方面对捕捞作业提出相应要求，通过提高捕捞门槛(ménkǎn)和监管成本将一些发展中国家排除在外。 而事实上，建立区域(qūyù)渔业管理组织后，一些发展中国家仍然在(zài)公海上进行捕捞作业。由于尚未加入区域渔业管理组织，这些发展中国家的(de)捕捞活动不在美西方(xīfāng)(fāng)设计的制度框架下，也(yě)不受美西方设计的制度约束。为此，美西方认为需要推出新的制度框架，来规制这些发展中非成员方的捕捞行为。在此背景下，美西方设计出IUU捕捞，进一步将发展中国家限定在其制度框架内，如果发展中国家不予配合，就将其排除在合法(héfǎ)公海捕捞之外。 为了能够让发展中国家接受新的制度设计，美西方(xīfāng)精心谋划了制度设计的背后科学支撑。美西方科学家称，1992年(nián)全球大型海洋捕捞渔船总吨位达到历史峰值，为156万总吨，而无管制(guǎnzhì)捕捞等是导致这一问题的根本原因。与此同时，美西方积极开展工作，将上述问题写入《21世纪议程(yìchéng)》，让联合国为此(wèicǐ)背书。为此，《21世纪议程》是继《联合国海洋法公约》之后，第一份(dìyīfèn)确定了现在所谓的IUU捕捞的国际法律文书。此后，区域渔业管理组织马上跟进。1999年，IUU捕捞概念在FAO第23届(jiè)渔委会上正式确立(quèlì)下来。此后，IUU捕捞概念成为全球公认(gōngrèn)的概念和问题。 近年来，为(wèi)了开展对华战略竞争需要，美国(měiguó)将IUU捕捞问题(wèntí)工具化、政治化、泛安全化并(bìng)(bìng)不断予以强化。2014年，奥巴马政府(zhèngfǔ)推出(tuīchū)“我们的(de)海洋大会”，“IUU捕捞”问题是大会的重点内容。2010 年，奥巴马政府提出“亚太再平衡战略”，特朗普、拜登政府先后将这一战略扩展(kuòzhǎn)为“印太战略”、“印太海域态势(tàishì)感知伙伴关系”，以打击“IUU捕捞”为名，提升(tíshēng)“印太地区”的海上监视能力。2022年6月，拜登签署美国首份《打击IUU捕捞及相关虐待劳工的国家(jiā)安全备忘录》，同年以所谓“IUU捕捞”、“强迫劳动”为由，制裁中国2家远洋渔业企业及其(jíqí)附属实体与157艘渔船。美国还每两年发布《国际渔业管理改善报告》，单方面将包括中国在内的国家认定(rèndìng)为“IUU捕捞国”并采取(cǎiqǔ)禁止进港的制裁措施。同时(tóngshí)，美国还以“IUU捕捞”为由，纠集菲律宾、日本、澳大利亚、印度等对中国进行海上遏制围堵，妄图重塑中国周边战略环境；与太平洋岛国和非洲沿海国家签署“随船观察员协议”，对中国渔船频繁开展登船执法；对拉美沿海国威逼利诱，以加强“打击IUU捕捞”能力建设为由，破坏中国与拉美国家的正常渔业合作(hézuò)，竭力将中国排挤出全球海洋治理体系。 与(yǔ)美国的单边主义和霸权主义截然不同的是，中国秉持(bǐngchí)负责任渔业大国的立场，积极践行“海洋命运共同体”理念，多措并举(bìngjǔ)有效打击IUU捕捞，共同致力于实现SDG14.4目标。 一是(yīshì)建立健全管理制度。修订《远洋渔业(yuǎnyángyúyè)管理规定》《渔业法》，出台《远洋渔船船位监测管理暂行办法》《农业农村部关于加强远洋渔业公海转载管理的(de)通知》《农业农村部关于促进(cùjìn)“十四五(shísìwǔ)”远洋渔业高质量发展的意见》等规章制度，全面严格履行国际法下船旗国义务。 二是严防(yánfáng)严打非法捕捞。“行刑”叠加，构建打击非法捕捞的全链条监管体系。抓好源头管理，实施远洋捕捞许可(xǔkě)、远洋渔业企业资格认定与年审、远洋渔业项目审批等(děng)制度。抓好生产管理，实施远洋捕捞生产月度报告(bàogào)、渔船24小时实时动态监控、派驻观察员等制度。抓好产出管理，实施远洋渔获物合法性证明、兼捕报告等制度。惩治非法捕捞，开展日常(rìcháng)执法，部署专项活动，加重处罚力度(lìdù)。 三是积极履行大国义务。积极承担港口国责任，推动加入(jiārù)《港口国措施协定》。履行市场国义务，对相关水产品实施进出口(jìnchūkǒu)合法性认证(rènzhèng)。改革渔业补贴政策，加入《渔业补贴协定》。实施区域渔业管理组织养护和(hé)管理措施，履约成绩靠前。开展公海巡航执法，在(zài)北太平洋海域开展常态化海警巡航执法，在中西部太平洋渔业委员会(wěiyuánhuì)注册海警执法船，与国际社会一道共同打击公海IUU捕捞。 IUU捕捞(bǔlāo)破坏了渔业捕捞秩序和水域生态环境，因此对水生生物资源、水域生态系统以及渔民生计福利均产生了严重的负面影响。为此，各国(gèguó)需要携手合作，共同(gòngtóng)打击IUU捕捞，而不是将(jiāng)其沦为政治操弄的工具。 作者是上海海洋(hǎiyáng)大学海洋战略智库研究中心办公室主任、海洋生物资源与(yǔ)管理学院教授